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March 2022
Sarah Teich and David Matas
Executive Summary
This paper analyses the relevant criminal and civil law remedies available to governments and private parties to hold returning foreign fighters accountable for atrocity crimes and human rights abuses committed abroad.
In conducting this analysis, the paper identifies certain gaps in the law and policy that Canadian lawmakers may want to consider addressing to ensure that Canadians committing serious crimes abroad do not enjoy impunity for those crimes when they return to this country.
There are four broad avenues under which returning foreign fighters may be held accountable in Canada: criminally by the state upon their return to Canada, through private criminal prosecutions, through public civil remedies, and via private civil remedies.
When fighters are prosecuted by the state, several Criminal Code provisions are relevant. Most pertinent are the offences contained in sections 83.18 and 83.181, which criminalize participation in the activities of a terrorist group if they are undertaken for the purpose of enhancing the ability of the group to commit terrorist activities. This provision is specifically extended to individuals who leave Canada, or attempt to leave Canada, to join a terrorist group for this purpose. Prosecutors should continue to use these provisions to prosecute offences committed by foreign fighters where appropriate. Beyond this, lawmakers might further consider criminalizing membership in a terrorist group (while excluding individuals who had no knowledge of the group’s purpose), following the precedent of the Nuremberg Tribunal. Finally, foreign fighters may be prosecuted under Canada’s Crimes Against Humanity and War Crimes Act for involvement in genocide, crimes against humanity, and war crimes.
The availability of private criminal prosecutions is limited by the fact that offences committed under Part II.1 of Canada’s Criminal Code and under the CrimesAgainstHumanityandWarCrimesActallrequirethatanyprosecutions receive the consent of the Attorney General before proceeding. And, in fact, the Attorney General’s consent for private prosecutions of returning foreign
fighters may be denied arbitrarily and this decision cannot be judicially reviewed. This should be remedied with clear and public guidelines outlining when the Attorney General’s consent will be granted (or withheld).
Not just criminal remedies, but certain public civil remedies are also available for the government to use in seeking redress from foreign fighters returning home. Canadian citizens may have their passports revoked, although they can no longer have their citizenships revoked. Non-citizens may be deemed inadmissible and removed from Canada. Although these public civil remedies are an important complement to the other remedies available, Canada should develop clear guidelines explaining how it intends to respond to returning foreign fighters, and those guidelines should generally prioritize criminal prosecutions over deportations or revocations, as prosecutions are often more effective at limiting impunity.
Finally, private citizens may launch civil lawsuits against returning foreign fighters using tort law and/or the Justice for Victims of Terrorism Act (JVTA). Such lawsuits can enable victims to seek redress from perpetrators directly, although there are victim eligibility restrictions under the JVTA and receiving any awarded compensation can be difficult when the perpetrator has no assets in Canada.
The paper makes several recommendations, including that Canadian lawmakers may want to consider amending Part II.1 of the Criminal Code to criminalize the act of joining a terrorist group (while excluding individuals who had no knowledge of the group’s purpose, following the precedent set by the Nuremberg Tribunal); that Canada consider modernizing its treason laws as Australia has done; and that the federal government increase the budget for the Department of Justice’s War Crimes Section to enable it to actively prosecute individuals for atrocity crimes.
Further, while the government can revoke a foreign fighter’s passport and sometimes even deem a returning foreign fighter inadmissible to the country, Canada should generally prioritize criminal prosecutions over deportations or passport and citizenship revocations as prosecutions are more likely to ensure the fighters receive no impunity for their actions. Finally, victims can launch civil actions, including by using the Justice for Victims of Terrorism Act, to seek compensation for the damages they have suffered, and the Canadian government and/or civil society should empower and assist victims who wish to explore these options.
Several legal avenues are available to those seeking accountability from Canadians who have committed crimes or atrocities abroad and then returned to this country. However, those avenues are not always clear, and there are sometimes gaps in the relevant legislation and in policy. This paper analyses the current tools available across criminal and civil law and identifies those gaps – a first step in ensuring there is no impunity for returning foreign fighters.
Sommaire
Ce document présente une analyse des recours en droit pénal et civil offerts aux gouvernements et aux parties privées pour obliger les combattants coupables d’atrocités criminelles et de violations des droits de
l’homme à étranger de rendre compte de leurs actes à leur retour au pays. La conduite de cette analyse permet de mettre au jour certaines lacunes dans la législation et la politique que les législateurs canadiens pourraient vouloir corriger afin d’empêcher les Canadiens coupables de crimes graves à l’étranger de jouir de l’impunité à leur retour au Canada.
On peut emprunter quatre grandes voies au Canada pour tenir responsables de leurs actes les combattants étrangers revenant au pays : la criminalisation par l’État dès l’arrivée, les poursuites pénales privées, les recours civils publics ou les recours civils privés.
Lorsque les combattants sont poursuivis par l’État, plusieurs dispositions du Code criminel sont applicables. Les plus pertinentes ont trait aux infractions comprises dans l’article 83.18 ainsi qu’au paragraphe 83.18(1), qui criminalisent la participation à une activité d’un groupe terroriste dans le but d’accroître sa capacité à se livrer à une activité terroriste. Cette disposition cible en particulier les personnes quittant le Canada, ou tentant de le faire, dans ce but. Les poursuivants doivent continuer d’avoir recours à ces dispositions pour inculper les combattants étrangers qui commettent ces infractions, lorsque c’est possible. Au-delà de cela, les législateurs pourraient envisager de criminaliser en outre l’appartenance à un groupe terroriste (tout en excluant les personnes n’ayant pas eu connaissance du but du groupe), conformément au précédent établi par le tribunal de Nuremberg. Parfois, enfin, les combattants étrangers qui participent à un génocide, à des crimes contre l’humanité et à des crimes de guerre peuvent être poursuivis en justice en vertu de la Loi sur les crimes contre l’humanité et les crimes de guerre du Canada.
L’accès aux poursuites pénales privées est limité par le fait que toutes les infractions commises en vertu de la partie II.1 du Code criminel du Canada
et de la Loi sur les crimes contre l’humanité et les crimes de guerre exigent que la poursuite ne soit engagée que si le procureur général y consent au préalable. Qui plus est, le procureur général peut, par convention, ne pas consentir à toute poursuite privée contre des combattants étrangers de retour au pays, et cela, sans faire l’objet d’un contrôle judiciaire. Il convient de remédier à cette situation en adoptant des lignes directrices claires et publiques indiquant dans quels cas le consentement du procureur général sera accordé (ou refusé).
Le gouvernement peut non seulement engager des poursuites pénales, mais aussi se prévaloir de certains recours civils publics pour demander réparation aux combattants étrangers qui rentrent au pays. Les citoyens canadiens peuvent se voir retirer leur passeport, mais non plus leur citoyenneté. Les non-citoyens peuvent être jugés inadmissibles et renvoyés du Canada. Bien que ces recours civils publics constituent un complément important aux autres recours possibles, le Canada doit élaborer des lignes directrices claires expliquant comment il entend traiter les combattants étrangers de retour au pays, lignes directrices qui doivent généralement donner la priorité aux poursuites pénales plutôt qu’aux expulsions ou aux révocations, car les poursuites sont souvent plus efficaces pour restreindre l’impunité.
Enfin, les citoyens peuvent se prévaloir de recours civils privés en droit de la responsabilité civile délictuelle et en vertu de la Loi sur la justice pour les victimes d’actes de terrorisme (LJVAT). On peut dans ces cas obtenir réparation directement auprès des auteurs, bien que la LJVAT prévoie des restrictions en matière d’admissibilité et qu’une indemnité peut être difficilement perçue lorsque l’auteur du crime ne possède pas de biens au Canada.
Ce document formule plusieurs recommandations, notamment que les législateurs canadiens envisagent des modifications de la partie II.1 du Code criminel en vue de criminaliser l’acte de se joindre à un groupe terroriste (tout en excluant les personnes n’ayant pas eu connaissance du but du groupe, conformément au précédent établi par le tribunal de Nuremberg); que le Canada modernise ses lois sur la trahison comme l’a fait l’Australie; et que le budget de la Section des crimes de guerre du ministère fédéral de la Justice soit augmenté afin de lui permettre d’engager des poursuites efficaces contre les coupables d’atrocités criminelles.
En outre, bien que le gouvernement puisse révoquer le passeport d’un combattant étranger et parfois même le juger inadmissible à un retour au pays, le Canada doit généralement donner la priorité aux poursuites pénales plutôt qu’aux expulsions ou aux révocations de passeport et de citoyenneté, car elles sont plus susceptibles de garantir que les combattants ne puissent pas s’en tirer impunément pour leurs actes. Enfin, les victimes peuvent se prévaloir de recours civils, notamment en vertu de la Loi sur la justice pour les victimes d’actes de terrorisme, dans le but d’obtenir une indemnisation
pour les dommages qu’elles ont subis, tandis que le gouvernement canadien, la société civile ou les deux doivent habiliter et aider les victimes qui le souhaitent à explorer ces options.
Plusieurs voies juridiques s’offrent à ceux qui cherchent à demander des comptes aux Canadiens qui commettent des crimes ou des atrocités à l’étranger, puis reviennent au pays. Cependant, ces voies ne sont pas toujours claires, des lacunes existant parfois dans la législation pertinente et la politique. Ce document analyse les outils existants en droit pénal et civil en mettant au jour ces lacunes ‒ un premier pas à franchir pour veiller à ce que les combattants étrangers de retour au pays ne puissent pas jouir de l’impunité.
Introduction
In June 2014, the Islamic State of Iraq and Syria (ISIS) launched an offensive on Mosul and Tikrit. Its leader, Abu Bakr al Baghdadi, announced the establishment of an Islamic caliphate ruling over eight million people, spanning Aleppo, Syria, to Diyali, Iraq – an area of approximately 41,000 square miles. The organization quickly changed its name to the Islamic State and made clear that it planned on conquering further territory.
As the Islamic State grew, so did its crimes and its human rights abuses. Members of the Islamic State committed mass atrocities. They kidnapped and murdered innocent civilians, they used hundreds of thousands of civilians as human shields, and they enslaved, traded in, and raped thousands of Yazidi women and girls. Islamic State’s atrocious crimes were well-publicized and well-documented, and the world responded. It was the threat of genocide against the Yazidi population that pushed then US President Barack Obama to intervene in August 2014.
A US-led coalition commenced airstrikes against the Islamic State in August 2014. By December 2017, the Islamic State had lost 95 percent of its territory. A year later, in December 2018, the Islamic State’s territory was reduced to a handful of villages in eastern Syria. In February 2019, Baghouz fell, which was the Islamic State’s last remaining territory. On October 26, 2019, Baghdadi was killed in northern Syria in a US raid.
With the collapse of the Islamic State’s territory, Canada became one of many countries grappling with the same question: what should it do with foreign fighters who want to return to Canada?1 The Islamic State drew a great number of people to its territory – at least 40,000. It is estimated that over 5000 came from Europe. An estimated 180 foreign fighters came from Canada, approximately 60 of whom have already returned.
As these foreign fighters return, it is important for Canada to ensure that its legal system is prepared to deal with them. A key issue that Canadian politicians and lawmakers must address is the risk of impunity – that these
fighters might simply go unpunished for their crimes. Canadians who travelled to Syria, joined the Islamic State, and engaged in or contributed to atrocity crimes against the Yazidis and others should be held accountable for their crimes. Ensuring that Canadian law and policy can do so requires an analysis of current law and policy tools, spanning criminal and civil law remedies. Following that analysis, any gaps that may contribute to impunity should be resolved.
This is the task that this paper undertakes: it analyses the current tools available across criminal law (i.e., for crimes listed in Canada’s Criminal Code) and civil law (a private dispute that the courts are asked to settle) and identifies gaps in the available remedies as a first step to combatting impunity for returning foreign fighters.
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